Світ 2019-09-21 10:44 Ворожбит Ольга
  ▪  

В ім’я закону

Як проходять судові реформи в Грузії та Молдові

Для пострадянських країн вільні суди поки що залишаються серйозним викликом. Попри тривалий шлях, який деякі з них пройшли в напрямі до стабільної незалежності та ефективної роботи, політика нерідко може чинити чималий тиск навіть на цих служителів Феміди.
Грузія є прикладом найбільш вдалих реформ стосовно подолання корупції в судочинстві, однак, як стверджують деякі експерти, нестача політичної волі довести ці реформи до логічного завершення зробила судову систему чутливою до змін у владі.


Згідно з минулорічним опитуванням Transparency International, у Грузії найнижчий рівень корупції серед країн Європи та Центральної Азії. За фінансування Світового банку в 1999–2002-х у ній було здійснено перші спроби реформування судової гілки влади, однак через відсутність аналогічних змін в інших сферах вони не принесли бажаних результатів. Натомість «шокова терапія» після Революції троянд дала свої плоди. Упродовж року від часу приходу до влади Міхеїла Саакашвілі та його команди в країні було замінено дві третини суддів та правоохоронців, значно підвищено їхні зарплати й поліпшено умови роботи (будівлі судів відремонтовано та оновлено). Таким чином, вдалося досягти чималих успіхів у подоланні чи не найбільшої проблеми Грузії — корупції. Зарплати представників Верховного суду зросли вчетверо, суддів нижчих інстанцій — утричі (інформація, опублікована в дослідженні Йоанни Поп’яневскі з Інституту Центральної Азії та Кавказу Університету Джона Гопкінса). Також із 2006-го в країні запрацювала Вища школа юстиції, у межах якої здійснювалися перепідготовка та постійне підвищення їхньої кваліфікації. Після проходження конкурсу вони упродовж 14 місяців відвідують цей заклад, а вже по завершенні навчання підготовленого кандидата представляють президентові для призначення на вакантну посаду.

 

Читайте також: Радикально-поміркована реформа


Однак під час каденції Саакашвілі недовіра з боку громадян до суддівства, сформована ще за радянських часів та періоду Шеварднадзе, не зникала. Однією з причин був контроль, який Саакашвілі намагався утримувати над судовою гілкою влади. Він сприяв швидкому просуванню інших реформ, хоча його аж ніяк не можна було вважати демократичним. «Тому урядові вдалося ефективно боротися проти корупційних практик у судах», — каже в коментарі Тижню програмна директорка Відділу демократії та справедливості Центру моніторингу й освіти з прав людини (EMC) Софо Вердзеулі. Однак грузинська дослідниця відразу зауважує, що, на жаль, урядові так і не вдалося піти далі й разом із відсутністю корупції в судочинстві забезпечити справжню інституційну незалежність. Це частково й було причиною недовіри до судів навіть за часів реформ Саакашвілі.
Через недостатньо функціональну систему стримувань і противаг, на яких базувався підхід грузинського реформатора до судів, йому дорікали й західні експерти. Зокрема, Венеціанська комісія 2004 року критикувала конституцію країни за недостатнє гарантування незалежності судової гілки влади від виконавчої. У відповідь на це було проведено ряд реформ, у тому числі прийнято поправки до Основного Закону, згідно з якими президент був позбавлений права призначати й звільняти суддів.


Тим не менш, судді й далі залишалися доволі залежними. Служителі Феміди нерідко ухвалювали рішення на користь обвинувачення, яке підпорядковувалося Міністерству юстиції. Більшість таких обвинувачень задовольнялися судами навіть без достатньої доказової бази. 2006 року сам Саакашвілі визнавав, що судова реформа не є цілком успішною. «У світлі ефективного державного управління, швидких реформ і трансформацій незалежна судова гілка була головним болем для колишнього уряду (мається на увазі уряд часів президентства Саакашвілі. — Ред.)», — констатує Вердзеулі. Це, на її думку, стало причиною того, чому між виконавчою та судовою гілками влади залишалися тісні зв’язки. «У ті роки судді діяли переважно як нотаріуси, а не справжні гаранти прав та свобод людини», — вважає вона.


Європейські партнери вимагали від Грузії забезпечити незалежність гілок влади. Із новим витком реформ після виборів 2008-го дещо було зроблено. Зокрема, через рік набув чинності новий Кримінально-процесуальний кодекс, підготовлений на основі європейських стандартів. Він запроваджував суд присяжних і забороняв спілкування причетних до справи, яка перебуває в процесі розгляду, із суддями, які ведуть цю справу. Це сприяло зменшенню випадків «телефонного права» — спільної проблеми для всіх пострадянських країн.
2010 року Саакашвілі ініціював нові поправки до Конституції (набули чинності 2013-го), згідно з якими країна стала парламентсько-президентською. А завдяки поправкам до закону про «Загальні суди» судді отримали право бути обраними на посади довічно (після трирічного випробувального терміну).

 

Читайте також: Правова реформа: слідами попередників


Політичний клімат різко змінився з перемогою на парламентських виборах 2012 року «Грузинської мрії». Серед своїх завдань щодо третьої владної гілки новий уряд поставив відокремлення Офісу прокурора від Міністерства юстиції та більшу прозорість діяльності судів (зокрема, пресі дозволили зйомку засідань у судах загальної юрисдикції). Водночас вдалося на чверть зменшити кількість задоволених у судах прохань про засудження з боку прокуратури (порівняння Transparency International даних 2013 і 2014 років), що означало підвищення незалежності судів від прокуратури.


«Як місцеві, так і міжнародні організації позитивно оцінювали перші кроки уряду після виборів 2012-го (так звана перша хвиля судової реформи), оскільки вони були спрямовані на посилення влади окремих суддів та деполітизацію адміністративних структур у межах судової гілки», — каже Вердзеулі, але відразу зазначає, що ця хвиля супроводжувалася контроверсійними та проблемними діями уряду. Зокрема, до Вищої ради юстиції (головного адміністративного органу в системі судочинства країни) обрали доволі неоднозначних членів, відклали кілька важливих реформ. Ця ж рада перепризначала та просувала тих суддів, які були причетні до серйозних порушень прав людини в минулому. На думку Вердзеулі, ці кроки призвели до того, що колишні судді знову отримали владу в системі. «Тепер можемо бачити дуже впливову групу суддів у системі. Ми називаємо їх «кланом суддів». Вони, окрім іншого, мають також політичну підтримку», — каже дослідниця. 


Наразі представники грузинських неурядових організацій звинувачують у клановості й Вищу раду юстиції. Вони вважають, що більшість у ній становить угрупування, сформоване довкола нинішнього голови Апеляційного суду Міхеїла Чинчаладзе. Як інформує сайт «Эхо Кавказа» (з посиланням на голову правління неурядової організації «Демократична ініціатива Грузії» Георгія Мшвенієрадзе), більшість у Вищій раді юстиції — це особи, так чи так пов’язані з Чинчаладзе. Приміром, Дімітрі Ґврітішвілі у минулому був помічником Чинчаладзе, як і Серґо Метопішвілі, Васіл Мшвенієрадзе та Іраклій Шенґелія.


Нині у Грузії впроваджується вже «четверта хвиля» судової реформи. 1 травня цього року парламент у третьому читанні проголосував за закон «Про загальні суди». Він наразився на гостру критику не лише з боку опозиційних партій «Єдиний національний рух» та «Європейська Грузія», а й із боку його прихильників. Ека Беселія, колишня очільниця юридичного комітету парламенту та колишня членкиня «Грузинської мрії», покинула цю партію зі скандалом на початку 2019-го після того, як Вища рада юстиції представила в парламенті список кандидатів у члени Верховного суду Грузії. Щодо закону, то вона зауважила, що його автори майже не врахували рекомендацій Венеціанської комісії. Однак представники керівної політсили не хотіли чути свою ще донедавна колегу. Як повідомляла преса, зала парламенту, в якій Беселія доповідала власний проект закону «Про загальні суди», був напівпорожнім. Утім, місцеві експерти вважають, що таке зверхнє ставлення до оцінок своєї роботи зовні та намагання будь-що просунути власну позицію може скінчитися для «Грузинської мрії» погано. Після Беселії партію, через протиріччя стосовно судової реформи, покинуло ще кілька депутатів.

 

Читайте також: Судова система від реформи до реформи


Freedom House серед викликів свободам у країні називає також втручання виконавчої та законодавчої влади у функціонування системи правосуддя.


Софо Вердзеулі зазначає: стосовно прозорості системи правосуддя в Грузії покращення є, однак поки ще складно оцінити, наскільки вони ефективні. Так, згідно з новим законом рішення всіх судів мають бути оприлюднені онлайн. Зустрічі Вищої ради юстиції відкриті для всіх зацікавлених. Однак проблема в тому, що самі рішення Ради необґрунтовані. Власне, це й підриває прозорість судової гілки влади.


Щодо ситуації в Молдові, то програмний директор Центру правових ресурсів На­дєжда Хріптієвскі вважає брак політичної волі для творення справжнього незалежного правосуддя та прокуратури головною перешкодою успішного запровадження судової реформи, ініційованої в країні 2011 року.


Реформу правосуддя вона розділяє на два періоди: зміни, що сталися після політичної турбулентності в країні 2009-го, та зміни, ініційовані новою урядовою коаліцією, сформованою на початку червня цього року. «На Молдову чекали значні політичні зрушення в 2009 році, коли три задекларовані проєвропейські партії змінили однопартійний комуністичний режим», — пояснює вона в коментарі Тижню. Ці політсили працювали впродовж двох років, допоки не змогли запропонувати амбітну Стратегію реформування сектора правосуддя 2011–2016 років (її продовжено до 2017‑го). Завдяки цьому документу в судовій гілці відбулися деякі вагомі зрушення. Хріптієвскі серед них відмічає, зокрема, повний аудіозапис судових засідань, розширення штату працівників судів та підвищення зарплат. Окрім того, було дещо змінено «географію» судів: зменшено кількість установ першої інстанції, а кількість суддів, навпаки, збільшено. Це дало змогу сфокусувати їх довкола певних спеціалізацій, щоб їхня робота була ретельнішою.


Дослідниця також зазначає, що в країні з’явилися органи, покликані оцінювати роботу окремих прокурорів та суддів і просувати їх кар’єрними сходинками, виходячи з їхніх професійних якостей та верховенства права. «На жаль, більшість змін, зокрема тих, що стосуються призначення на основі особистісних якостей людини та її діяльності згідно з верховенством права, виявилися на практиці декларативними або й узагалі протилежними цим принципам», — стверджує Хріптієвскі. Як приклад, вона додає, що обрання та просування суддів досі відбувається не на основі власних професійних якостей, а за «селективним» підходом. «Ознаки вибіркового правосуддя стали помітними після 2015 року», — зауважує вона.

 

Читайте також: Олег Березюк: «Нам треба змінювати систему контролю та організації судів»


На початку червня цього року видання Rise Moldova опублікувало розслідування, згідно з яким влада Молдови упродовж останніх років провела кампанію із прослуховування опозиціонерів. Згідно із розслідуванням, поліція Молдови заводила кримінальні справи, в результаті яких отримувала дозволи на прослуховування опозиційних до влади олігарха Влада Плахотнюка політиків. Хріптієвскі відмічає, що останнім часом такі дії були поширеною практикою: «Судді задовольняли 97% запитів від прокуратури на прослуховування та понад 85% запитів на досудовий арешт», — констатує вона.


Партії, що 2009 року прийшли до влади, розділили інституції правосуддя за сферами своїх інтересів. Коли ж одна з трьох політсил фактично взяла під контроль інші дві, вона почала так само контролювати й судові інституції. Надєжда Хріптієвскі вважає, що саме така ситуація стала головною причиною, яка об’єднала дві різні й фактично опозиційні партії: проєвропейський блок ACUM (сформований партіями «Дія й Солідарність» та «Платформа за Достоїнство та Правду») й Соціалістичну партію Молдови. У червні 2019-го вони сформували тимчасову коаліцію, яка відтіснила Демократичну партію від керівництва країною.


Попри короткий термін при владі, новий уряд уже оголосив про серйозні наміри, як от реформа Верховного суду. Зокрема, мають бути змінені його повноваження, а кількість суддів скоротиться майже удвічі. Ті ж, хто залишиться, пройдуть ретельну зовнішню перевірку та оцінювання. Також зміни очікують і на Вищу раду магістратури (орган, покликаний бути гарантом незалежності судової влади в країні). До її складу ввійдуть і члени, які не є суддями. Сам процес обирання суддів має стати більш демократичним. Також передбачено реформування й Вищої ради прокурорів. «Ці зміни мають стати відповіддю на одну із найбільших невдач минулого, а саме — отримати чесних та професійних суддів, прокурорів і загалом органи управління», — зазначає Хріптієвскі, але відразу додає, що це буде можливим лише тоді, коли політична воля залишатиметься стійкою.
Попри різні досягнення на шляху судових реформ, і Грузія, і Молдова досі долають схожі проблеми: низька довіра до судів, корумпованість суддів і влади, значний вплив виконавчої та законодавчої гілок на судову, а як наслідок — слабка система стримувань і противаг. Усе це більшою чи меншою мірою спадщина радянського суду. Сильна політична воля — один із основних складників, який дасть змогу врешті побороти її.